В парламенте попытались в очередной раз узаконить лоббирование в Украине. Зачем регулировать то, что не во всех странах мира регулируется, и как это сделать так, чтобы защитить лоббистов от обвинений в коррупции? Об этом «Зиб» спросил у одного из команды разработчиков альтернативного законопроекта, бывшего Первого заместителя министра здравоохранения, управляющего партнера ЮФ Pavlenko Legal Group Александры Павленко.

«Сейчас даже олигархи готовы конкурировать открыто»

— Александра Сергеевна, недавно группа внефракционных депутатов зарегистрировала в Парламенте проект закона «О лоббизме» (№5144). Это уже не первая попытка народных избранников узаконить внешнее влияние на нормотворческую деятельность в Украине. Ранее вы говорили, что лучше уже ничего, чем те документы, которые предлагаются. Изменилась ли ваша мысль?

— Я бы не стала анализировать этот отдельно взятый проект, потому что мы подаем сейчас альтернативный, как раз тот, который разработан экспертным сообществом. Я выступаю за закон, но, если он непрофессиональный, то мы лучше без него разберемся, как работать. Это похожий процесс получается, как когда-то с медиацией, которая существует в Украине, несмотря на отсутствие регулирования.

Законопроект, о котором вы говорите, как мне кажется, зарегистрированный для пиара отдельных лиц, которые знают, что основной продукт уже разработан и его поддерживает Европейское Сообщество. В частности, мы получили одобрение в Брюсселе. Итак, речь идет о попытке команды депутатов привлечь к себе внимание, прежде чем в Парламенте появится полноценная альтернатива, вот и все.

— В большинстве стран мира лоббизм не является предметом законодательного регулирования. Зачем Украине упорядочивать такие отношения?

— Мы обсуждали этот вопрос с европейцами. В странах, где наблюдается переход от кулуарных политических процессов к прозрачным, нужны правила. Это становление страны и парламентаризма как явления. В нашей стране привыкли нарушать правила. В результате все, что происходит, политизировалось и превратилось в парламентский хаос.

Элементарные изменения в секторальном законодательстве вызывают политические дискуссии. На фоне политики профессионализм отходит на второй план, так всегда. Экспертное мнение начинает теряться в этом водовороте, что влияет на отсутствие изменений вообще, или тех, которые не были нужны сектору.

Без правил цивилизованного секторального и экономического лоббирования, люди начинают жить политикой, но она не может существовать сама по себе. Игра в политику может лишь порождать волну латентной коррупции, что не эффективно для отраслевых интересов.

Другие страны могут позволить себе отсутствие закона, поскольку там исторически искоренили подобные процессы. Там все относительно прозрачно, как мы можем видеть. В нашем же случае необходимы правила, которые будут анонсированы.

— Но ведь мы уже имеем антикоррупционное законодательство. Этого не достаточно?

— Создание Национального антикоррупционного бюро, особое внимание прокуратуры к коррупционным рискам — это прекрасно, но как их обнаружить, когда Парламент работает с экспертами хаотично, когда на заседание комитета, учитывая гласность приходит кто хочет. Хотелось бы понимать, чьи интересы представляют те или иные люди на таких заседаниях, на телевидении. Как только эти лица попадут под действие закона о лоббировании, они начнут оценивать свои действия, объективность информации, которую предоставляют. Иначе Украина рискует захлебнуться в волне популизма, которая может потопить профессиональную экспертизу. Кстати, сейчас именно это и наблюдается.

Как только это поле будет урегулировано, просто так по нему топтаться никто не посмеет. Сегодня за этим никто не наблюдает, и каждый может сказать, что поступает, как хочет. Потому что регулирования нет. И на вопрос о профессиональной заинтересованности можно отмалчиваться.

У лоббистов будет договор, что раскрывает информацию о заказчике, будет реестр, что позволяет отследить их приход в профессию. Это структурирует движения вокруг Парламента и Кабмина.

— Грань между лоббизмом и коррупцией очень тонкая. Сегодня это система влияния, а завтра — кумовство. Что позволит разграничить эти понятия? Не станет ли работа лоббиста в Украине опасной в наше время борьбы с коррупцией?

— Людям, которые рискнут и официально заявят о себе в этой нише, в первые годы придется сложно. На одной из конференций еще 4 года назад я говорила об этом. Критики было тогда очень много. Тогда впервые мы себе позволили об этом сказать, как юридическая компания, которая выполняет GR-проекты достаточно давно в том числе. Нас тогда все критиковали на том мероприятии, но через неделю две юридические компании на своих сайтах заявили о появлении GR-практики. Это было очень показательно, поскольку нельзя не признавать то, что уже существует и это, кстати, логично для юридической работы, и мы не боимся об этом заявить.

Работаем на стыке отраслей «юриспруденция — право — политика». Невозможно создавать секторальное законодательство в стране с помощью политических инструментов, но без заявки бизнеса. Между ними должна быть связь. Выйдя из Правительства, я полностью осознаю, что оно не в состоянии самостоятельно, без коммуникации с бизнесом породить новый пласт законодательства и регуляций. Иначе это будет тотальное закручивание гаек, потому что постсоветское государство (так исторически сложилось) действует или по принципу фискальности и только стягивает, не давая ничего взамен, или по принципу санкционного правительства, у которого все время есть претензии к бизнесу.

Между властью и бизнесом должен быть диалог и его надо будет вести профессионально, зная законы существования обеих сторон. Для этого нужны люди, которые понимают, как работают те и другие. Юристы, особенно те, кто имеют уже школу практики, подходят на эту роль как нельзя лучше. Важно также находиться в близости к политическим процессам исторически, как мы, когда ты знаешь как те или иные процессы дошли до настоящего, кто из персоналий уже задействован в определенных тематиках в течение лет. Мы говорим о создании новых регуляций, новых постановлений Кабинета Министров, приказов министерств и законопроектов. Такие проекты, например, мы ведем с 2004 года, поэтому понимаем регламенты, процедуры, как их не нарушить. Кстати, многое из того, что сейчас делает Правительство, рискованно с точки зрения регламента. Если лоббисты с юридическим образованием, отрабатывают определенное постановление, то они никогда не допустят, чтобы оно шло через Кабмин с нарушением регламента. Это снижение рисков для обжалования сектора и конкретного заказчика.

У лоббиста две основные задачи — сделать так, чтобы бизнес и власть договорились идеологически и вкладывали в понятие один и тот же смысл, а потом выписать это на бумаге с последующим продвижением. И здесь, конечно, навыки юриста как переговорщика и знатока буквы закона чрезвычайно важны. Мы хотим установить правила, чтобы вопросы не решались с помощью чемоданов с деньгами.

«Хочу, чтобы была такая регуляция». Как правило, это желание одного магната, который является на рынке монополистом. В лоббировании такого быть не может: мы отстаиваем секторальные интересы. Лоббирование не берет за предмет индивидуальный запрос, который даст преимущество кому-то одному на рынке.

В цивилизованном мире лоббирование работает с группой интересов. Как это было с законом о телекоммуникациях, когда в нашей стране, когда сектор собрался и снял конкурентные претензии к игрокам внутри рынка. Как следствие, появился закон, который отрегулировал рынок и установил правила конкуренции.

На самом деле бизнес хочет играть по правилам, потому что именно они гарантируют стабильный рост. Украина устала от кулуарных игр в ведении бизнеса. Сейчас даже олигархи готовы конкурировать открыто, так что момент для появления лоббирования наступил наиболее подходящий.

«Лоббист должен быть вне политической идеологии и иметь возможность доступа ко всем именно в статусе эксперта»

— Какой квалификацией и личными качествами, по вашему мнению, должен быть наделен лоббист? Как такие требования должны быть выписаны в законе?

— Для лоббирования юриспруденция — желательна квалификация, но ставить такое требование к лоббистской деятельности законодательно — это все равно, что предъявлять требования к тому, каким должен быть топ-менеджер. Такие вещи не могут быть выписаны в законе. Это вопрос успешности. Мы все работаем, но кто — то успешнее других.

Прежде всего лоббист должен иметь опыт прохождения властных коридоров. Нужно не знать, как это работает со стороны, а пройти эту «кухню». И дело здесь не в связях, а в смысле построения процессов. Множество хороших идей сейчас запускаются неправильными каналами продвижения, в медиа вменяются ложные посылы. Звучат они адекватно и объективно, люди их понимают, но к результату это не приводит. Когда ты вышел из власти, то знаешь, где стоит надавить, а где надо двигаться на «мягких лапах». Это качества переговорщика, чиновника цивилизованных демократических систем, помноженные на опыт и регулярную оценку политических тенденций.

Сегодня можешь сделать ставку на одну фракцию, завтра — на другую. По тому же проекту. Кроме ощущения политического поля, лоббист должен быть вне идеологии и иметь возможность зайти ко всем в статусе эксперта, которому доверяют.

Для меня было очень важно сохранить имидж юриста, находясь при власти. Не стать политиканом. Там, где начинается политика, на право закрывают глаза, но успех юриста у власти именно в том, чтобы вести переговоры с точки зрения объективности и правовой системы. Если играть в политику, лоббирование превратится в «лоббизм», который превратится в коррупцию.

Нужна грамотность с точки зрения регламента, процессуальной нормы, связи с медиа. Сначала часто формируется общественное мнение, а уже потом идея попадает в властный коридор. Особенно — если она настолько радикальна, что ее побоятся сразу взять для обработки.

Выйдя из МИНЗДРАВА, я вспоминаю фармрынок, он очень жесткий, но, когда мы говорили о секторальных интересах, за стол садились противники и договаривались с нами и между собой о способе регулирования. Бизнес в Украине устал от «политического чемпионата». Вот один добежал, присутствует в парламенте за счет кого-то, у него есть желанная регуляция. В следующий раз подошел кто-то другой, и весь рынок знает, что пока ВР заседает, у этого игрока на рынке преимущество.

Тенденция сейчас такая, чтобы коррупция в этом смысле отходила. Зато лоббирование предусматривает инструменты для экспертного сообщества, к которому будут вынуждены прислушиваться власть имущие. Эксперты легально будут принимать участие в заседаниях комитетов, высказываться в соответствии с регламентом, и их высказывания затмят депутатов, которые продвигают какие-то индивидуальные вещи для кого-то одного. Сейчас заседания комитетов проходят так, что встают эксперты и говорят очевидное, депутаты на все это закрывают глаза и голосуют иначе. Потому что законодательно они не должны прислушиваться экспертных взглядов, они не боятся голосовать вопреки экспертизе и логике определенного сектора экономики, их никто не контролирует по сути работы, да и по форме тоже.

— Что заставит их прислушиваться? Новый закон?

— То, что мы предусмотрели в своем проекте и чего нет в документе, о котором вы спросили в начале, — прежде всего это изменения в Регламенте Верховной Рады. Лоббисты смогут подавать заявки на присутствие на заседании комитета, и их обязаны будут выслушать.

Сейчас председатели комитетов могут замалчивать соответствующие выводы, просто даже их не оглашать на заседаниях. Таким образом, депутат попадает в тиски, если идет вразрез с экспертным мнением, для кого-то проводя в жизнь очевидную глупость. А кое-кто голосует только из-за дружеской просьбы проголосовать, а не отраслевой экспертизы, которая, кстати будет согласно нашей идеи, присоединяться к законопроекту, который находится на веб-сайте Парламента. Депутат, нажимая кнопку, будет понимать, что возможно уже завтра ему нужно будет обосновать и объяснить свою позицию обществу.

— Как будет вестись диалог между бизнесом и властью?

— Прослойка людей будет обеспечивать этот диалог день в день в экспертных заключениях, в представлении в Парламент, в Кабмин, облагать любое проектное постановление выводами, которые вообще не дают возможности его принять или, наоборот, позволяют лишь его принять. Это легальная работа.

Сегодня, если кто-то хочет протянуть какое-то постановление, он тихонько обращается, куда ему надо, извлекает вывод какого-нибудь сомнительного эксперта, а затем постановление принято, а реальные эксперты остались в стороне. Когда на заседании комитета, например, встают мальчики и девочки, которые имеют отношения к каким-то грантовым структурам, и рассказывают такое, что адекватный эксперт в то же время, который уважает себя, никогда не позволит себе сказать, возникает вопрос: откуда эти сомнительные люди там взялись? У них есть бюджеты, но нет уровня эксперта. При этом они бегают по телеканалам и эфирам и уничтожают нормальное русло регуляции в зародыше. Сейчас нам нечего им сказать на эфирах, но, как только заработает правовое регулирование, мы сможем поставить вопрос о качестве предлагаемой ими экспертизы и на кого они работают.

Власть не всегда может оценить уровень экспертизы в наше время, когда тот, кто больше кричит, и попадает в кабинет, но так быть не должно и так будет не долго. Я убеждена, что большинство таких общественных деятелей не будут регистрироваться в реестре лоббистов, потому что это требует ответственности и грантами им больше не прикрыться.

«Консалтинговые компании, работающие в отдельных секторах, смогут заявить о себе на новом рынке»

— Согласно нормам проекта №5144 Минюст должен создать единый реестр лоббистов, причем последние будут платить не только за регистрацию в нем, но и за подтверждение соответствующего статуса. Как вы оцениваете такое предложение?

— Не поддерживаю пути, взятого за основу в этом законопроекте. В самом начале внедрения лоббирования этот радикализм ни к чему не приведет. Такие вещи, как официальное ведение реестра Минюстом и плата за регистрацию оттолкнут экспертов от выхода на этот рынок услуг. Мы не должны сразу же зарегулировать то, почему еще в стране не дали хода.

Мы в своем законопроекте прописали ведение реестра самим Парламентом. Орган, который стоит структурировать в контексте работы с лоббистами, — это прежде всего Верховная Рада. Есть региональные органы, местные власти, но, если все это сразу запустить в работу так, как устроено в мире, мы создадим хаос, в котором захлебнемся. Вот почему мы предлагаем сначала принять за основу Парламент, который и будет вести реестр лоббистов, которые приняли решение официально заявить о себе, но сперва по заявочному принципу и без оплаты.

Для того чтобы попасть в реестр лица, которые соответствуют критериям регистрации, официально будут открывать данные о компании, ее учредителей, а со временем — о доходности от лоббистской деятельности.

Они получат официальный доступ к Верховной Раде и возможность стать узнаваемыми на рынке лоббистов. В то же время они смогут продолжать работу в сфере консалтинга, иметь те же Квэды в налоговой, регистрироваться как ООО. То есть с точки зрения бизнеса основа их деятельности, в том числе и организационно-правовая форма, не изменится.

Мы предусмотрели обновление профайла в реестре раз в год. Следовательно, если компания решит прекратить деятельность, она сможет просто не подавать документы заново. Также можно будет указать в реестре сферы интересов. Итак, консалтинговые компании, работающие в отдельных секторах, смогут заявить о себе на новом рынке.

Мы обсуждали с европейским офисом Transperency International, как будем внедрять реестр, и они советовали обойтись без обязательности: заявительный принцип и никаких санкций за то, что человек туда не вошел. Это первый этап, он должен дать возможность отфильтровать тех, кто реально хочет работать в профессии, от тех, кто желает оставаться в коррупционном поле. Через несколько лет появятся санкции за работу без регистрации в реестре, но, если сделать это сразу, никто не станет регистрироваться.

Посмотрите, к чему привело ужесточение правил в адвокатуре, нотариате. Чтобы принять решение, стоит не просто быть в профессии, в ней нужно поработать и это верно. Однако останутся, конечно же, только те, кто действительно хочет этим заниматься.

— Сегодня немало юристов оказались во власти, и в СМИ постоянно ведутся дискуссии относительно конфликта интересов таких лиц. Нужно ли урегулировать аналогичный вопрос в законе о лоббизме учитывая то, что лоббисты также могут оказаться на выборных властных должностях?

— Наш проект четко коррелируется с действующим законодательством. Я, например, в этом году не смогу работать лоббистом в том секторе, в котором исполняла обязанности заместителя министра. В нашем проекте четко указаны методы, которыми работают лоббисты. Это в частности, подготовка и обнародование предложений относительно нормативно-правовых актов, участие в разработке документа в Парламенте, контакты с Верховной Радой, ее должностными лицами. То есть телефонные разговоры, почтовое уведомление, которые в случае необходимости в виде распечаток могут служить доказательствами легальных или нелегальных методов лоббирования. Действий в рамках методов (закон предлагает исчерпывающий список) — и никаких претензий к тебе не будет.

Если говорить о реверсном пути, то должностное лицо подпадает под действие уже написанного до нас антикоррупционного законодательства, и, поверьте, такой человек и без наших предохранительных механизмов, уже находится под прицелом, поэтому риски здесь минимальны. Это и электронное декларирование,и люстрационная проверка, и наличие уголовных дел.

Но, если говорить о рисках для репутации компании, которая, например, занимается лоббизмом, тогда как управляющий партнер пошел во власть, то законодательных ответов нет. Это вопрос морали.

Я его решила, идя во власть, — вышла из состава учредителей при договоренности, что пока буду находиться на посту, ни один проект в той сфере, в которой буду осуществлять новые функциональные обязанности, моя компания вести не будет. Теперь это можно урегулировать комплаенсом, внутренние корпоративные правила этому помогут.

«ЗАКОН и БИЗНЕС», КАТЕРИНА БУТОВЧЕНКО